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行業(yè)資訊
完善汙水處理費(fèi)徵收政策 助力打好碧水保衛(wèi)戰
[2018-07-09]
上世紀(jì)90年代，我國(guó)在城市開(kāi)始徵收汙水處理費(fèi)，先是在重點(diǎn)流域試點(diǎn)，之後迅速在全國(guó)推廣(guǎng)。國(guó)家有關(guān)部門(mén)及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，發(fā)布了一系列指導(dǎo )意見(jiàn)或通知，不斷探索完善汙水處理費(fèi)徵收制度。通過(guò)20年的實(shí)踐，我國(guó)已建立起了較為成熟的汙水處理費(fèi)徵收制度，有力推動(dòng)和保障了汙水處理事業(yè)的快速發(fā)展。截至目前，全國(guó)建成投入運(yùn)營(yíng)的城鎮汙水處理廠(chǎng)超過(guò)5000座，日處理能力接近2億立方米，成為汙水處理能力最大的國(guó)家。
當(dāng)前，汙水處理事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。黨的十九大做出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)的戰略部署，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)吹響了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、堅(jiān)決打好汙染防治攻堅(jiān)戰的號(hào)角。習(xí)近平總書(shū)記指出，生態(tài)文明建設(shè)正處於壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。在這樣的形勢(shì)下，建立健全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和汙染防治力度相適應(yīng)的環(huán)境價(jià)格機(jī)制與政策，就成為一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)性工作。汙水處理是汙染防治攻堅(jiān)戰的重頭戲，面臨擴大能力、提質(zhì)增效的雙重壓力，現(xiàn)有汙水處理費(fèi)徵收政策還不能滿(mǎn)足汙水處理工作的新要求，亟待通過(guò)創(chuàng)新完善，進(jìn)一步推動(dòng)並保障汙水處理事業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展，助力打好碧水保衛(wèi)戰。
日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)於創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)完善汙水處理收費(fèi)政策作了全面部署，提出要加快構(gòu )建覆蓋汙水處理和汙泥處置成本併合理盈利的價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)汙水處理服務(wù)費(fèi)形成市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮汙水處理費(fèi)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用。這一文件的出臺(tái)，更好地體現(xiàn)了汙染者付費(fèi)和激勵約束相結(jié)合的原則，將對(duì)推進(jìn)水汙染防治工作和汙水處理行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
充分認(rèn)識汙水處理費(fèi)徵收政策對(duì)水汙染防治的重要性
汙水處理是水汙染防治的重要手段。根據(jù)2017年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，海河流域32.9%的水體斷面為劣Ⅴ類(lèi)，處於重度汙染狀態(tài)，喪失基本使用功能。另外，遼河流域劣Ⅴ類(lèi)斷面佔18.9%，黃河流域劣Ⅴ類(lèi)斷面佔16.1%，淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ類(lèi)水體。太湖、陽澄湖、南四湖、鄱陽湖、興凱湖、洞庭湖、洪湖以及鏡泊湖等湖泊處於輕度汙染狀態(tài)，巢湖、澱山湖、白洋澱、洪澤湖以及仙女湖等湖泊處於中度汙染狀態(tài)，而滇池、呼倫湖以及烏梁素海等湖泊則長(zhǎng)期處於重度汙染狀態(tài)。2015年啟動(dòng)城市黑臭水體整治行動(dòng)以來(lái)，全國(guó)共排查出2000多個(gè)黑臭水體，雖然絕大部分治理成效顯著，黑臭基本消除，但離水功能達(dá)標(biāo)還有很大距離，仍然處於汙染狀態(tài)。水體汙染的原因有很多，但最根本的原因是大量汙水未經(jīng)處理直接排入水體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年直排入海的生活汙水和工業(yè)廢水為63億立方米，直接排入地表水體的則更為普遍。因此，《水汙染防治行動(dòng)計(jì)劃(huà)》（「水十條」）的第一條就是「全面控制汙染物排放」，要求嚴(yán)格控制工業(yè)廢水特別是工業(yè)聚集區(qū)的廢水排放，控制城鎮生活汙水的排放，控制農(nóng)村生活汙水的排放。可以說(shuō)，汙水處理是水汙染防治的根本，不搞好汙水處理，水環(huán)境質(zhì)量就難以改善，也就沒有綠水青山。
汙水處理費(fèi)是汙水處理的重要保障。汙水處理費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用於城鎮汙水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，是汙水處理行業(yè)穩(wěn)定的費(fèi)用來(lái)源。站在全行業(yè)角度看，汙水處理費(fèi)徵收力度與汙水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行水平明顯相關(guān)，汙水處理費(fèi)徵收力度較大的城市，汙水處理成效也更明顯。近幾年，社會(huì)資本成為汙水處理設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，而優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方往往首先選擇汙水處理費(fèi)徵收力度大的城市或地區(qū)，一些汙水處理費(fèi)徵收不足的城市則難以吸引到有實(shí)力的企業(yè)，劣質(zhì)非專(zhuān)業(yè)企業(yè)的進(jìn)入，難以真正搞好汙水處理。
合理制定與調(diào)整城鎮汙水處理費(fèi)徵收標(biāo)準(zhǔn)
首先，汙水處理費(fèi)徵收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本。《意見(jiàn)》明確提出，按照補償汙水處理和汙泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本（不含汙水收集和輸(shū)送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本）併合理盈利的原則，制定汙水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)於成本測(cè)算，有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要明確：汙水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本應(yīng)基於全成本測(cè)算，既要包括直接成本，也要包括間接成本，且成本測(cè)算應(yīng)與滿(mǎn)足當(dāng)地受納水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，不同的出水標(biāo)準(zhǔn)，成本差別也很大，《意見(jiàn)》特別提出，建立與汙水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費(fèi)機(jī)制，支持提高汙水處理標(biāo)準(zhǔn)，汙水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高至一級(jí)A或更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的城鎮和工業(yè)園區(qū)，可相應(yīng)提高汙水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這是助力深化水汙染防治工作的直接體現(xiàn)；汙泥處理處置成本包括處理成本和處置成本，成本測(cè)算應(yīng)在明確處置方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不同的處置方式，處置成本不同，要求的處理程度也不同，處理成本也差別很大；工業(yè)廢水的處理成本應(yīng)依據(jù)主要汙染物和特徵汙染物的種類(lèi)及濃度單獨(dú)測(cè)算，既要計(jì)算工業(yè)廢水排入城鎮汙水處理廠(chǎng)造成的成本增加，也要考慮工業(yè)廢水的特徵汙染物對(duì)汙泥處理處置的影響，並納入成本計(jì)算，《意見(jiàn)》鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放汙水中主要汙染物種類(lèi)、濃度、環(huán)保信用評(píng)級(jí)等，分類(lèi)分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也是這一原則的體現(xiàn)。
其次，汙水處理費(fèi)徵收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤(rùn)。汙水處理費(fèi)多年來(lái)的徵收實(shí)踐中，基於汙水處理公共服務(wù)的屬性，一直存在著「保本經(jīng)營(yíng)」的做法。「熱鬧但不賺錢」是資本市場(chǎng)對(duì)水務(wù)行業(yè)的一般看法。新形勢(shì)下，社會(huì)對(duì)汙水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)水平的要求日益提高，汙水處理成為水環(huán)境治理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，汙水處理費(fèi)應(yīng)基於「合理盈利」的原則確定徵收標(biāo)準(zhǔn)。雖然汙水處理費(fèi)實(shí)行收支兩(liǎng)條線(xiàn )管理，汙水處理企業(yè)的盈利主要取決於政府向其支付的服務(wù)費(fèi)，但汙水處理費(fèi)按照合理盈利原則測(cè)算，既可以保證汙水處理服務(wù)費(fèi)成為「有源之水」，又能夠對(duì)社會(huì)資本釋放明確的信號(hào)。只有存在「合理盈利」空間，汙水處理費(fèi)才具有撬動(dòng)投資的功能，才能吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本和服務(wù)商進(jìn)入汙水處理領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
另外，建立汙水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。多數(shù)城市幾年調(diào)整一次汙水處理費(fèi)，但有的城市多年不做調(diào)整，而實(shí)際用電、藥劑以及人工等生產(chǎn)要素的單價(jià)一直在變化。同時(shí)，汙水處理的任務(wù)也在變化，處理標(biāo)準(zhǔn)在提高，汙泥處理處置的要求也在提高，政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。如果汙水處理費(fèi)不調(diào)整，收支缺口就會(huì)放大，財政壓力就會(huì)加重，一些地方甚至會(huì)因此影響汙水處理設(shè)施的提標(biāo)改造。因此，應(yīng)基於生產(chǎn)要素價(jià)格變化和實(shí)際任務(wù)的變化，建立汙水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，滿(mǎn)足實(shí)際需要。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，對(duì)汙水處理費(fèi)要依據(jù)定期評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整，2020年底前實(shí)現(xiàn)城市汙水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與汙水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)，這有利於保證汙水處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。
處理好城鎮汙水處理費(fèi)徵收與財政補貼之間的關(guān)係
城鎮汙水處理費(fèi)用來(lái)源，應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)為主、公共財政補貼為輔的原則。在一定時(shí)期內(nèi)，為推動(dòng)行業(yè)快速發(fā)展，需要一定的公共財政補貼，但不能長(zhǎng)期依賴公共財政，必須合理劃(huà)分收費(fèi)和財政補貼的權(quán)責(zé)界線(xiàn )，明確哪些成本應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)，哪些必須由汙染者負(fù)擔(dān)，否則，財政狀況不佳的城市或地區(qū)，汙水處理行業(yè)將無(wú)法正常發(fā)展。事實(shí)上，徵收標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)滿(mǎn)足行業(yè)發(fā)展的要求，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
公共財政對(duì)汙水處理的補貼，應(yīng)明確補貼範圍及優(yōu)先序，體現(xiàn)公平。《意見(jiàn)》提出，汙水處理費(fèi)補償的成本不含汙水收集和輸(shū)送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，換(huàn)言之，相應(yīng)的成本應(yīng)主要由公共財政負(fù)擔(dān)。這主要是考慮到汙水收集管網(wǎng)的公共屬性更強(qiáng)，具體來(lái)說(shuō)，一是考慮目前的管理模式，多數(shù)地方汙水處理實(shí)行廠(chǎng)網(wǎng)分離，汙水處理企業(yè)一般僅負(fù)責(zé)汙水處理廠(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，管網(wǎng)一般由市政部門(mén)或其所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)；二是從資金來(lái)源上講，目前各地均已收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，這部分費(fèi)用中應(yīng)包含排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是從實(shí)際可操作性來(lái)看，多數(shù)城市汙水收集管網(wǎng)的折舊和維護(hù)成本要高於汙水處理廠(chǎng)的運(yùn)行維護(hù)成本，如果將管網(wǎng)成本納入汙水處理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將大幅提升，超出居民和企業(yè)的可承受能力。
此外，目前建制鎮普遍沒有開(kāi)徵汙水處理費(fèi)，但建制鎮汙水集中處理已經(jīng)逐步展開(kāi)，亟須建立汙水處理收費(fèi)制度。《意見(jiàn)》提出，具備汙水集中處理條件的建制鎮要全面建立汙水處理收費(fèi)制度，並同步開(kāi)徵汙水處理費(fèi)，這是補齊短板的必然要求，但考慮到開(kāi)徵初期的困難，特別是針對(duì)建制鎮汙水處理不具有規(guī)模效應(yīng)、單位成本較高等問(wèn)題，以及建制鎮企業(yè)和居民的承受能力，初始標(biāo)準(zhǔn)不宜太高，在一定時(shí)期內(nèi)，建制鎮汙水處理應(yīng)是財政補貼的一個(gè)重點(diǎn)。
積極探索農(nóng)村汙水處理收費(fèi)制度
2018年中央一號(hào)文件提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)：到2020年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)；到2035年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo )向，以農(nóng)村垃圾、汙水治理和村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。治理農(nóng)村汙水，迫在眉睫。那麼，農(nóng)村汙水治理的資金來(lái)自哪裡？農(nóng)村是否需要開(kāi)徵汙水處理費(fèi)？這是當(dāng)前需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。
《意見(jiàn)》提出，要在已建成汙水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，探索建立農(nóng)戶(hù)付費(fèi)制度，綜合考慮村集體經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)戶(hù)承受能力、汙水處理成本等因素，合理確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說(shuō)，這種政策安排既體現(xiàn)了加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)要求，也充分考慮了當(dāng)前的客觀(guān)實(shí)際。農(nóng)村汙水治理的資金應(yīng)該主要依靠地方為主、中央補助的政府投入體系，但同時(shí)也應(yīng)該探索建立農(nóng)村汙水處理收費(fèi)制度。在農(nóng)村開(kāi)徵汙水處理費(fèi)，可以作為治理資金的適當(dāng)補充，更大的作用是強(qiáng)化村民環(huán)境衛(wèi)生意識，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動(dòng)性。另外，農(nóng)村汙水處理與衛(wèi)生改廁緊密相關(guān)，涉及千家萬(wàn)戶(hù)，沒有農(nóng)民的配合參與，就不可能治理好農(nóng)村汙水。
建立農(nóng)村汙水處理收費(fèi)制度是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的行為，應(yīng)履行嚴(yán)格的公示程序，明確公示內(nèi)容，提高收費(fèi)透明度；應(yīng)明確測(cè)算邊界，嚴(yán)禁借汙水處理費(fèi)之名向農(nóng)民「搭車(chē)」收費(fèi)；應(yīng)加大宣傳力度，向農(nóng)民講清政府持續(xù)投入的決心，講清適當(dāng)收費(fèi)的用途、目的和意義。有了廣(guǎng)大農(nóng)民的積極參與，治理汙水、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村就大有希望。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)教授、環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)）
《 人民日報(bào) 》（ 2018年07月06日 10 版）
(責(zé)編：初梓瑞、莊紅韜)
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[2018-07-09]
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當(dāng)前，汙水處理事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。黨的十九大做出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)的戰略部署，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)吹響了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、堅(jiān)決打好汙染防治攻堅(jiān)戰的號(hào)角。習(xí)近平總書(shū)記指出，生態(tài)文明建設(shè)正處於壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期。在這樣的形勢(shì)下，建立健全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和汙染防治力度相適應(yīng)的環(huán)境價(jià)格機(jī)制與政策，就成為一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)性工作。汙水處理是汙染防治攻堅(jiān)戰的重頭戲，面臨擴大能力、提質(zhì)增效的雙重壓力，現(xiàn)有汙水處理費(fèi)徵收政策還不能滿(mǎn)足汙水處理工作的新要求，亟待通過(guò)創(chuàng)新完善，進(jìn)一步推動(dòng)並保障汙水處理事業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展，助力打好碧水保衛(wèi)戰。
日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)於創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)完善汙水處理收費(fèi)政策作了全面部署，提出要加快構(gòu )建覆蓋汙水處理和汙泥處置成本併合理盈利的價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)汙水處理服務(wù)費(fèi)形成市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮汙水處理費(fèi)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用。這一文件的出臺(tái)，更好地體現(xiàn)了汙染者付費(fèi)和激勵約束相結(jié)合的原則，將對(duì)推進(jìn)水汙染防治工作和汙水處理行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
充分認(rèn)識汙水處理費(fèi)徵收政策對(duì)水汙染防治的重要性
汙水處理是水汙染防治的重要手段。根據(jù)2017年《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，海河流域32.9%的水體斷面為劣Ⅴ類(lèi)，處於重度汙染狀態(tài)，喪失基本使用功能。另外，遼河流域劣Ⅴ類(lèi)斷面佔18.9%，黃河流域劣Ⅴ類(lèi)斷面佔16.1%，淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ類(lèi)水體。太湖、陽澄湖、南四湖、鄱陽湖、興凱湖、洞庭湖、洪湖以及鏡泊湖等湖泊處於輕度汙染狀態(tài)，巢湖、澱山湖、白洋澱、洪澤湖以及仙女湖等湖泊處於中度汙染狀態(tài)，而滇池、呼倫湖以及烏梁素海等湖泊則長(zhǎng)期處於重度汙染狀態(tài)。2015年啟動(dòng)城市黑臭水體整治行動(dòng)以來(lái)，全國(guó)共排查出2000多個(gè)黑臭水體，雖然絕大部分治理成效顯著，黑臭基本消除，但離水功能達(dá)標(biāo)還有很大距離，仍然處於汙染狀態(tài)。水體汙染的原因有很多，但最根本的原因是大量汙水未經(jīng)處理直接排入水體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年直排入海的生活汙水和工業(yè)廢水為63億立方米，直接排入地表水體的則更為普遍。因此，《水汙染防治行動(dòng)計(jì)劃(huà)》（「水十條」）的第一條就是「全面控制汙染物排放」，要求嚴(yán)格控制工業(yè)廢水特別是工業(yè)聚集區(qū)的廢水排放，控制城鎮生活汙水的排放，控制農(nóng)村生活汙水的排放。可以說(shuō)，汙水處理是水汙染防治的根本，不搞好汙水處理，水環(huán)境質(zhì)量就難以改善，也就沒有綠水青山。
汙水處理費(fèi)是汙水處理的重要保障。汙水處理費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用於城鎮汙水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，是汙水處理行業(yè)穩(wěn)定的費(fèi)用來(lái)源。站在全行業(yè)角度看，汙水處理費(fèi)徵收力度與汙水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行水平明顯相關(guān)，汙水處理費(fèi)徵收力度較大的城市，汙水處理成效也更明顯。近幾年，社會(huì)資本成為汙水處理設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，而優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方往往首先選擇汙水處理費(fèi)徵收力度大的城市或地區(qū)，一些汙水處理費(fèi)徵收不足的城市則難以吸引到有實(shí)力的企業(yè)，劣質(zhì)非專(zhuān)業(yè)企業(yè)的進(jìn)入，難以真正搞好汙水處理。
合理制定與調(diào)整城鎮汙水處理費(fèi)徵收標(biāo)準(zhǔn)
首先，汙水處理費(fèi)徵收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本。《意見(jiàn)》明確提出，按照補償汙水處理和汙泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本（不含汙水收集和輸(shū)送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本）併合理盈利的原則，制定汙水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)於成本測(cè)算，有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要明確：汙水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本應(yīng)基於全成本測(cè)算，既要包括直接成本，也要包括間接成本，且成本測(cè)算應(yīng)與滿(mǎn)足當(dāng)地受納水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)，不同的出水標(biāo)準(zhǔn)，成本差別也很大，《意見(jiàn)》特別提出，建立與汙水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費(fèi)機(jī)制，支持提高汙水處理標(biāo)準(zhǔn)，汙水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高至一級(jí)A或更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的城鎮和工業(yè)園區(qū)，可相應(yīng)提高汙水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這是助力深化水汙染防治工作的直接體現(xiàn)；汙泥處理處置成本包括處理成本和處置成本，成本測(cè)算應(yīng)在明確處置方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不同的處置方式，處置成本不同，要求的處理程度也不同，處理成本也差別很大；工業(yè)廢水的處理成本應(yīng)依據(jù)主要汙染物和特徵汙染物的種類(lèi)及濃度單獨(dú)測(cè)算，既要計(jì)算工業(yè)廢水排入城鎮汙水處理廠(chǎng)造成的成本增加，也要考慮工業(yè)廢水的特徵汙染物對(duì)汙泥處理處置的影響，並納入成本計(jì)算，《意見(jiàn)》鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放汙水中主要汙染物種類(lèi)、濃度、環(huán)保信用評(píng)級(jí)等，分類(lèi)分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也是這一原則的體現(xiàn)。
其次，汙水處理費(fèi)徵收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤(rùn)。汙水處理費(fèi)多年來(lái)的徵收實(shí)踐中，基於汙水處理公共服務(wù)的屬性，一直存在著「保本經(jīng)營(yíng)」的做法。「熱鬧但不賺錢」是資本市場(chǎng)對(duì)水務(wù)行業(yè)的一般看法。新形勢(shì)下，社會(huì)對(duì)汙水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)水平的要求日益提高，汙水處理成為水環(huán)境治理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，汙水處理費(fèi)應(yīng)基於「合理盈利」的原則確定徵收標(biāo)準(zhǔn)。雖然汙水處理費(fèi)實(shí)行收支兩(liǎng)條線(xiàn )管理，汙水處理企業(yè)的盈利主要取決於政府向其支付的服務(wù)費(fèi)，但汙水處理費(fèi)按照合理盈利原則測(cè)算，既可以保證汙水處理服務(wù)費(fèi)成為「有源之水」，又能夠對(duì)社會(huì)資本釋放明確的信號(hào)。只有存在「合理盈利」空間，汙水處理費(fèi)才具有撬動(dòng)投資的功能，才能吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本和服務(wù)商進(jìn)入汙水處理領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
另外，建立汙水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。多數(shù)城市幾年調(diào)整一次汙水處理費(fèi)，但有的城市多年不做調(diào)整，而實(shí)際用電、藥劑以及人工等生產(chǎn)要素的單價(jià)一直在變化。同時(shí)，汙水處理的任務(wù)也在變化，處理標(biāo)準(zhǔn)在提高，汙泥處理處置的要求也在提高，政府支付的服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。如果汙水處理費(fèi)不調(diào)整，收支缺口就會(huì)放大，財政壓力就會(huì)加重，一些地方甚至會(huì)因此影響汙水處理設(shè)施的提標(biāo)改造。因此，應(yīng)基於生產(chǎn)要素價(jià)格變化和實(shí)際任務(wù)的變化，建立汙水處理費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，滿(mǎn)足實(shí)際需要。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，對(duì)汙水處理費(fèi)要依據(jù)定期評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整，2020年底前實(shí)現(xiàn)城市汙水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與汙水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)，這有利於保證汙水處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。
處理好城鎮汙水處理費(fèi)徵收與財政補貼之間的關(guān)係
城鎮汙水處理費(fèi)用來(lái)源，應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)為主、公共財政補貼為輔的原則。在一定時(shí)期內(nèi)，為推動(dòng)行業(yè)快速發(fā)展，需要一定的公共財政補貼，但不能長(zhǎng)期依賴公共財政，必須合理劃(huà)分收費(fèi)和財政補貼的權(quán)責(zé)界線(xiàn )，明確哪些成本應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)，哪些必須由汙染者負(fù)擔(dān)，否則，財政狀況不佳的城市或地區(qū)，汙水處理行業(yè)將無(wú)法正常發(fā)展。事實(shí)上，徵收標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)滿(mǎn)足行業(yè)發(fā)展的要求，為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
公共財政對(duì)汙水處理的補貼，應(yīng)明確補貼範圍及優(yōu)先序，體現(xiàn)公平。《意見(jiàn)》提出，汙水處理費(fèi)補償的成本不含汙水收集和輸(shū)送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，換(huàn)言之，相應(yīng)的成本應(yīng)主要由公共財政負(fù)擔(dān)。這主要是考慮到汙水收集管網(wǎng)的公共屬性更強(qiáng)，具體來(lái)說(shuō)，一是考慮目前的管理模式，多數(shù)地方汙水處理實(shí)行廠(chǎng)網(wǎng)分離，汙水處理企業(yè)一般僅負(fù)責(zé)汙水處理廠(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，管網(wǎng)一般由市政部門(mén)或其所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé)；二是從資金來(lái)源上講，目前各地均已收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，這部分費(fèi)用中應(yīng)包含排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是從實(shí)際可操作性來(lái)看，多數(shù)城市汙水收集管網(wǎng)的折舊和維護(hù)成本要高於汙水處理廠(chǎng)的運(yùn)行維護(hù)成本，如果將管網(wǎng)成本納入汙水處理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將大幅提升，超出居民和企業(yè)的可承受能力。
此外，目前建制鎮普遍沒有開(kāi)徵汙水處理費(fèi)，但建制鎮汙水集中處理已經(jīng)逐步展開(kāi)，亟須建立汙水處理收費(fèi)制度。《意見(jiàn)》提出，具備汙水集中處理條件的建制鎮要全面建立汙水處理收費(fèi)制度，並同步開(kāi)徵汙水處理費(fèi)，這是補齊短板的必然要求，但考慮到開(kāi)徵初期的困難，特別是針對(duì)建制鎮汙水處理不具有規(guī)模效應(yīng)、單位成本較高等問(wèn)題，以及建制鎮企業(yè)和居民的承受能力，初始標(biāo)準(zhǔn)不宜太高，在一定時(shí)期內(nèi)，建制鎮汙水處理應(yīng)是財政補貼的一個(gè)重點(diǎn)。
積極探索農(nóng)村汙水處理收費(fèi)制度
2018年中央一號(hào)文件提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)：到2020年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)；到2035年，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實(shí)現(xiàn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo )向，以農(nóng)村垃圾、汙水治理和村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。治理農(nóng)村汙水，迫在眉睫。那麼，農(nóng)村汙水治理的資金來(lái)自哪裡？農(nóng)村是否需要開(kāi)徵汙水處理費(fèi)？這是當(dāng)前需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。
《意見(jiàn)》提出，要在已建成汙水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū)，探索建立農(nóng)戶(hù)付費(fèi)制度，綜合考慮村集體經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)戶(hù)承受能力、汙水處理成本等因素，合理確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說(shuō)，這種政策安排既體現(xiàn)了加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)要求，也充分考慮了當(dāng)前的客觀(guān)實(shí)際。農(nóng)村汙水治理的資金應(yīng)該主要依靠地方為主、中央補助的政府投入體系，但同時(shí)也應(yīng)該探索建立農(nóng)村汙水處理收費(fèi)制度。在農(nóng)村開(kāi)徵汙水處理費(fèi)，可以作為治理資金的適當(dāng)補充，更大的作用是強(qiáng)化村民環(huán)境衛(wèi)生意識，提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動(dòng)性。另外，農(nóng)村汙水處理與衛(wèi)生改廁緊密相關(guān)，涉及千家萬(wàn)戶(hù)，沒有農(nóng)民的配合參與，就不可能治理好農(nóng)村汙水。
建立農(nóng)村汙水處理收費(fèi)制度是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的行為，應(yīng)履行嚴(yán)格的公示程序，明確公示內(nèi)容，提高收費(fèi)透明度；應(yīng)明確測(cè)算邊界，嚴(yán)禁借汙水處理費(fèi)之名向農(nóng)民「搭車(chē)」收費(fèi)；應(yīng)加大宣傳力度，向農(nóng)民講清政府持續(xù)投入的決心，講清適當(dāng)收費(fèi)的用途、目的和意義。有了廣(guǎng)大農(nóng)民的積極參與，治理汙水、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村就大有希望。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)教授、環(huán)境學(xué)院副院長(zhǎng)）
《 人民日報(bào) 》（ 2018年07月06日 10 版）
(責(zé)編：初梓瑞、莊紅韜)
